按照2010年国务院通知的定义,所谓“地方政府投融资平台”,是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体。
卢炯星介绍,融资平台公司的操作方式包括:政府财政部门出具“担保函”向银行获取中长期贷款融资；通过平台公司向社会发行企业债的方式融资；通过项目合作方式与其他机构合作融资；通过资产证券化进行融资等。
今年以来,此类融资方式的风险逐渐被看到。审计署2011年审计报告称,从审计情况看,大多数地方政府是通过融资平台公司等变相举债的,一些是由政府机构违规提供担保来获得债务资金的,有的政府部门和单位甚至直接举借债务。部分地区在国务院通知下发后,仍以出具承诺函、宽慰函等形式,或以财政收入、行政事业单位国有资产等,为融资平台公司等单位举借债务提供担保。
2011年的审计报告还提出了“大部分地方政府性债务收支未纳入预算管理和监督”、“部分地区和行业偿债能力弱”、“部分政府性债务资金未及时安排使用”、“部分单位违规取得和使用政府性债务资金”、“地方政府融资平台公司数量多管理不规范”等方面的问题。
在今年6月发布的审计报告中,其中大部分问题再次被提及。而一些新的风险也引起了审计署的重视:“审计结果显示,2011年至2012年,有6个省本级和7个省会城市本级通过信托贷款、融资租赁、售后回租和发行理财产品等方式融资1090.10亿元；12个省会城市本级和1个省本级通过BT和垫资施工方式实施196个建设项目,形成政府性债务1060.18亿元；3个省本级和3个省会城市本级的部分单位违规集资30.59亿元,合计2180.87亿元。”
审计报告警告:“这些融资方式隐蔽性强,不易监管,且筹资成本普遍高于同期银行贷款利率,如BT融资年利率最高达20%、集资年利率最高达17.5%,蕴含新的风险隐患。”
在国家发展改革委投资研究所研究员林勇明看来,我国目前地方政府性债务融资存在的主要问题在于:地方政府缺乏合理、规范的融资渠道,只能不断另辟“旁门”；对地方政府性融资的监管缺乏机制性设计,只能靠“一刀切”式的“堵”的方式。
他专门撰文,呼吁将地方政府债务融资纳入法制和市场轨道,在有效防控风险的前提下,积极探索地方政府法制化、市场化的融资渠道。
卢炯星认为,地方政府债务增加的原因之一是,随着地方经济建设的发展,城市基础设施规模的扩大,城镇化的发展,相应地方财权跟不上,地方政府支出持续上升,地方财政缺口不断加大,各地区各层级地方政府纷纷以不同方式举债或负债经营。
审计署今年6月发布的审计报告提出:“目前国家尚未出台统一的地方政府性债务管理制度,虽然部分地方政府出台了一些债务管理制度,但地方政府性债务的规模控制、预算管理和风险预警等管理仍显薄弱。”
这意味着地方政府债务长期在一种缺乏法制约束的灰色地带中生长。对此,卢炯星建议,应该尽快进行“政府转移支付法”和“地方政府债务管理办法”的立法。
“前者是以立法形式明确各级政府的事权财权,硬化预算约束,规范政府举债和担保行为,加强地方债务的法制化管理；后者对地方政府债务总量,举债方式、偿债途径,债务风险预警机制进行规范。”卢炯星建议,通过立法,在对地方政府性债务进行必要的会计核算和统计基础上,逐步建立全国统一的地方政府性债务管理信息系统,建立健全债务信息报告制度,提高债务管理的透明度。（记者范传贵）
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